Jak zwiększać dochody podatkowe bez hamowania wzrostu? OECD o wyzwaniach współczesnej polityki podatkowej

Zespół CASP

25 sierpnia 2026 r. OECD opublikowała „OECD Tax Policy Reviews: Peru 2026” – kompleksową ocenę peruwiańskiego systemu podatkowego wraz z propozycjami jego reformy. Choć raport dotyczy konkretnego państwa, przedstawione w nim problemy mają znacznie szerszy wymiar.

Dotykają jednego z podstawowych wyzwań współczesnej polityki podatkowej: w jaki sposób zapewnić stabilne dochody publiczne i poszerzać bazę podatkową, nie ograniczając jednocześnie wzrostu gospodarczego i inwestycji.

Punktem wyjścia analizy OECD jest relacja pomiędzy wzrostem gospodarczym a dochodami podatkowymi. Peru przez trzy dekady odnotowywało stosunkowo silny wzrost gospodarczy, który nie przełożył się jednak na trwały wzrost relacji dochodów podatkowych do PKB. W 2024 r. wyniosła ona 16,3%, wobec średniej dla państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów wynoszącej około 22%. W dłuższej perspektywie peruwiański wskaźnik tax-to-GDP pozostawał natomiast zasadniczo w przedziale 15–19%.

Zjawisko to prowadzi do szerszego zagadnienia określanego jako tax buoyancy, czyli zdolności systemu podatkowego do generowania dodatkowych dochodów wraz ze wzrostem gospodarki.

System o odpowiedniej elastyczności powinien powodować, że wzrost dochodów, konsumpcji i zysków przedsiębiorstw znajduje odzwierciedlenie również we wzroście wpływów podatkowych.

Jeżeli relacja ta jest słaba, nawet szybko rozwijająca się gospodarka może mieć trudności z finansowaniem rosnących wydatków publicznych.

OECD wskazuje, że przyczyną takiego stanu rzeczy nie musi być zbyt niski poziom nominalnych stawek podatkowych. Znacznie większe znaczenie może mieć szerokość bazy podatkowej, poziom przestrzegania obowiązków podatkowych oraz struktura samej gospodarki. W Peru około 70% zatrudnienia pozostaje poza sektorem formalnym. Jednocześnie szacowana luka w przestrzeganiu obowiązków w zakresie CIT i VAT pozostaje wysoka. W efekcie znaczna część aktywności gospodarczej pozostaje poza efektywnym zakresem systemu podatkowego.

Problem nieformalności pokazuje jednocześnie ograniczenia polityki podatkowej rozpatrywanej w oderwaniu od innych polityk publicznych. OECD podkreśla, że sama obniżka podatków lub kosztów zatrudnienia nie musi prowadzić do istotnego zwiększenia formalizacji gospodarki. Znaczenie mają również jakość instytucji, regulacje rynku pracy, poziom edukacji i produktywności oraz dostępność i jakość świadczeń publicznych. Jeżeli podatnicy nie dostrzegają odpowiedniej relacji pomiędzy ponoszonymi obciążeniami a jakością usług publicznych, osłabieniu mogą ulegać także dobrowolne przestrzeganie obowiązków podatkowych i tzw. tax morale.

Drugim istotnym zagadnieniem analizowanym przez OECD jest stosowanie ulg, zwolnień i innych preferencji podatkowych. Instrumenty te są często wykorzystywane jako narzędzie wspierania określonych sektorów gospodarki lub przyciągania inwestycji. OECD zwraca jednak uwagę, że nadmierne poleganie na tax expenditures może prowadzić do stopniowej erozji bazy podatkowej, nie rozwiązując jednocześnie problemów, które miały uzasadniać ich wprowadzenie.

Jest to szczególnie widoczne w przypadku zachęt inwestycyjnych. Preferencyjne stawki podatku dochodowego czy okresowe zwolnienia podatkowe mogą zwiększać atrakcyjność danej lokalizacji, ale nie zastąpią odpowiedniej infrastruktury, wykwalifikowanej siły roboczej, stabilnego otoczenia regulacyjnego czy sprawnych instytucji. Jeżeli inwestycja zostałaby przeprowadzona również bez preferencji, ulga oznacza przede wszystkim utratę dochodów publicznych. OECD wskazuje w związku z tym na znaczenie systematycznej oceny kosztów i efektywności preferencji podatkowych oraz porównywania ich z alternatywnymi instrumentami polityki publicznej, w szczególności bezpośrednimi wydatkami budżetowymi.

Raport zwraca również uwagę na szczególne strefy ekonomiczne. Peru planuje rozwój nowych stref oferujących inwestorom preferencyjne warunki podatkowe, jednak ich konstrukcja musi obecnie uwzględniać zmieniające się międzynarodowe otoczenie podatkowe. W przypadku dużych grup wielonarodowych znaczenie ma w szczególności globalny podatek minimalny. Tradycyjne zachęty oparte na istotnym obniżeniu efektywnego opodatkowania dochodu mogą mieć mniejsze znaczenie dla przedsiębiorstw objętych 15-procentowym globalnym minimalnym poziomem opodatkowania.

Jest to przykład szerszego wpływu międzynarodowych reform podatkowych na krajową politykę wspierania inwestycji.

Innym wyzwaniem jest struktura dochodów państw, których gospodarki pozostają w znacznym stopniu uzależnione od określonych sektorów lub surowców. W przypadku Peru istotną rolę odgrywa górnictwo, przez co dochody podatkowe są podatne na zmiany cen surowców. OECD wskazuje jednak, że długookresowym rozwiązaniem nie powinno być wyłącznie zwiększanie obciążeń sektora wydobywczego. Znaczenie ma również zwiększanie udziału w finansowaniu państwa innych rozwijających się części gospodarki. Przykładowo, sektory turystyki i eksportu produktów rolnych generują w Peru relatywnie niewielkie wpływy podatkowe w stosunku do tworzonej wartości dodanej.

Raport pokazuje w ten sposób zmianę perspektywy na problem zwiększania dochodów publicznych.

Alternatywą dla prostego podnoszenia stawek może być przede wszystkim poszerzenie bazy podatkowej, ograniczenie nieuzasadnionych preferencji, poprawa compliance oraz takie projektowanie podatków, aby dochody budżetowe w większym stopniu podążały za wzrostem gospodarczym. Istotna jest przy tym nie tylko wysokość pobieranych podatków, lecz również ich struktura oraz interakcje pomiędzy poszczególnymi elementami systemu.

„OECD Tax Policy Reviews: Peru 2026” jest więc czymś więcej niż oceną systemu podatkowego jednego państwa. Raport pokazuje szersze napięcie obecne we współczesnej polityce podatkowej: państwa potrzebują coraz bardziej stabilnych źródeł finansowania wydatków publicznych, a jednocześnie konkurują o inwestycje i dążą do wspierania wzrostu gospodarczego. Odpowiedzią nie musi być zwiększanie nominalnych obciążeń podatkowych. Coraz większego znaczenia nabiera natomiast jakość konstrukcji systemu – szerokość jego bazy, skuteczność administracji, ocena efektywności preferencji oraz zdolność do przekształcania wzrostu gospodarczego w trwały wzrost dochodów publicznych.

Źródło w linku