Program Współdziałania – wstępne wnioski z ewaluacji programu

Paulina Karniej-Kmita

dr Monika Laskowska

Program Współdziałania stanowi formę współpracy Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) z największymi podatnikami, u których wartość przychodu podatkowego przekracza równowartość 50 mln euro (dalej jako: Program lub Program Współdziałania). Z publicznie dostępnych indywidualnych danych podatkowych[1], grupa ta może obejmować około 3,5 tys. potencjalnych podatników. 

Jak wynika z informacji przedstawionych na rządowych stronach, Program stanowi formę ścisłej i stałej współpracy pomiędzy podatnikiem oraz Szefem KAS, opartą na wzajemnym zaufaniu, zrozumieniu i transparentności.[2]Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez podatnika prawa podatkowego, przy aktywnym wsparciu Szefa KAS. Współpraca w ramach Programu ma zapewnić prawidłowe rozliczanie zobowiązań podatkowych w bieżąco składanych deklaracjach, z jednoczesnym ograniczaniem kontroli u podatników.

W Polsce Program prowadzony jest od 1 lipca 2020 r. w ramach pilotażu, do którego przystąpiło 19 podmiotów. Zgodnie z danymi zaktualizowanymi na koniec września 2023 r., dotychczas zawarto 10 porozumień z następującymi podmiotami (w nawiasie podano miejsce na liście podatników CIT wg wielkości przychodów według stanu na 1 grudnia 2022 r.):

• SIG spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (663 miejsce),
• Basell Orlen Polyolefins spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (146 miejsce),
• Egger Biskupiec spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (532 miejsce),
• BUDIMEX S.A. z Warszawy (68 miejsce),
• Philip Morris Polska Distribution Sp. z o. o. z Krakowa (39 miejsce),
• POLOmarket Sp. z o.o. z Giebni (302 miejsce), 
• Krajowa Grupa Spożywcza Spółka Akcyjna (263 miejsce),
• CEDROB Spółka Akcyjna (87 miejsce),
• GÓRAŻDŻE CEMENT SPÓŁKA AKCYJNA 
• Podatkowa Grupa Kapitałowa GÓRAŻDŻE (odrębna lista - miejsce 15 na 71 pozycji).

 

Wynika z tego, że Szef KAS podpisał tylko jedno porozumienie z podmiotem z pierwszej pięćdziesiątki największych podatników CIT oraz tylko dwa porozumienia z podmiotami z pierwszej setki największych podatników (wg wielkości przychodów). 

Założenia Programu w Polsce, jak wynika z intencji MF, mają uwzględniać wytyczne OECD (The Organisation for Economic Co-operation and Development) dotyczące programów typu co-operative compliance. Wdrożeniu pilotażu Programu Współdziałania w Polsce przyświecała myśl, wskazana w publikacji OECD, że aby program tego typu był skuteczny, musi być dostosowany do potrzeb, możliwości i oczekiwań zarówno administracji, jak i podatników w danym państwie.[3] Dlatego istotą wdrożenia programu co-operative compliance jest jego dostosowanie do społeczno-gospodarczego kontekstu w danym kraju.

W tym celu, prowadzona jest ewaluacja pilotażu Programu, która sfinansowana została ze środków Komisji Europejskiej. W ramach konferencji przeprowadzonej 29 listopada 2022 r., zostały przedstawione wstępne wnioski z realizowanych przez Akademię Leona Koźmińskiego badań ewaluacyjnych Programu Współdziałania. Ewaluacja ma na celu dostarczenie informacji do weryfikacji prawidłowości dostosowania wdrożonego w Polsce programu co-operative compliance do polskiego ustroju prawnego oraz warunków społeczno- gospodarczych. 

Jako pierwsze zostały zaprezentowane wyniki analizy ilościowej przedstawiającej dane statystyczne z lat 2018 – 2020 na temat grupy podmiotów biorących udział w pilotażu Programu Współdziałania w zestawieniu z grupą podmiotów, które potencjalnie mogłyby wziąć udział w pilotażu ze względu na spełnienie kryterium przychodowego. Obie grupy podmiotów były analizowane z perspektywy branż, w jakich prowadzą działalność, podstawowych danych finansowych (np. wielkość przychodów, wartość aktywów, zysku brutto czy obciążenia podatkiem dochodowym), liczby korekt VAT i CIT do deklaracji, liczby odwołań od podatkowych decyzji administracyjnych, nieterminowości złożonych deklaracji czy też liczby odwołań od podatkowych decyzji administracyjnych do sądu.

Na podstawie wstępnej analizy danych badacze z Akademii Leona Koźmińskiego wskazali, że podmioty, które zgłosiły się do Programu Współdziałania to podmioty duże o średnich przychodach powyżej 4 mld zł i sumie bilansowej powyżej 3 mld zł, płacące wysokie podatki CIT w Polsce (średnie obciążenie podatkiem CIT tych podmiotów w latach 2018-2020 wyniosło od około 15 mln zł do prawie 40 mln zł) i są to podmioty, które co do zasady bardziej terminowo składają deklaracje podatkowe, przeprowadzają dużo mniej korekt deklaracji podatkowych i w przypadku których średnia liczba odwołań do sądu jest niższa niż w grupie porównawczej podmiotów, które potencjalnie mogłyby wziąć udział w Programie Współdziałania.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że powyższe wnioski mają na tym etapie charakter wstępny i do wyciągnięcia kompletnych konkluzji konieczne jest zakończenie całego procesu ewaluacji. W tym zakresie pożądane jest przeprowadzenie szczegółowych analiz cząstkowych pozwalających na uwzględnienie specyfiki dwóch badanych grup podmiotów. Pierwsze analizy zaprezentowane podczas konferencji porównują uśrednione wyniki grupy podmiotów zgłoszonych do Programu Współdziałania liczącej kilkanaście podmiotów z grupą podmiotów, które potencjalnie mogłyby aplikować do Programu Współdziałania liczącą ponad 1 tys. podmiotów. Warto przy tym wskazać, że z informacji publicznie dostępnych, pierwsza setka podmiotów osiągających największe przychody podatkowe w Polsce zamyka się podmiotem, którego przychody przekraczają 5,3 mld PLN, zatem podane wnioski nie dają pełnego obrazu Programu. 

W drugiej części, badacze z Akademii Leona Koźmińskiego zaprezentowali wyniki analizy jakościowej przeprowadzonej na podstawie ankiet i wywiadów z dwiema grupami podmiotów. Pierwsza grupa obejmowała podmioty zaangażowane w pilotaż Programu Współdziałania (kilkanaście podmiotów), które zostały poproszone o wypełnienie ankiety oraz z którymi zostały przeprowadzone wywiady pogłębione. Uczestnicy drugiej grupy - ok. 100-120 podmiotów, które potencjalnie mogłyby wziąć udział w Programie Współdziałania ze względu na spełnienie progu przychodowego – zostali zaś poproszeni wyłącznie o wypełnienie ankiety, przy czym nie wszystkie 100-120 podmiotów udzieliło odpowiedzi na wszystkie pytania.

Badania w części jakościowej przeprowadzane są w czterech fazach – dwie z nich miały miejsce w marcu i wrześniu 2022 r., zaś kolejne dwie zaplanowane są na rok 2023. Celem takiego podejścia jest próba zbadania zmian w zakresie podejścia do analizowanych obszarów w ujęciu czasowym.

W części jakościowej badania na podstawie ankiet analizowano świadomość podmiotów na temat funkcjonowania Programu Współdziałania, wartości Programu Współdziałania z perspektywy ankietowanych oraz podejście ankietowanych do spodziewanych pozytywnych i negatywnych skutków uczestnictwa w Programie Współdziałania.

Z pierwszych dwóch faz badania wynika, że w perspektywie półrocznej nieznacznie wzrosła świadomość podmiotów gospodarczych dotycząca Programu Współdziałania. Naturalnie, wyjściowa świadomość i wiedza na temat podstaw Programu Współdziałania jest wyższa wśród podmiotów biorących już udział w programie niż w grupie firm, które potencjalnie mogłyby wziąć udział w programie. Przy tym należy podkreślić, że podmioty biorące udział w Programie Współdziałania mają wiedzę na temat celów i korzyści związanych z tą formą współpracy z KAS, natomiast w pierwszej fazie badania wśród uczestników Programu Współdziałania wykazano stosunkowo niską znajomość procedur, jakie się wiążą z przystąpieniem do Programu Współdziałania. 

W zakresie spodziewanych konsekwencji Programu Współdziałania, podmioty biorące udział w Programie Współdziałania są silniej przekonane do pozytywnych skutków uczestnictwa w programie niż podmioty poza programem. Natomiast, obie grupy są w większości zgodne w zakresie hierarchii tych pozytywnych konsekwencji. Główną korzyścią z Programu Współdziałania, na którą obie grupy wskazują jako realną, jest zapewnienie dedykowanego pracownika KAS do obsługi podmiotu biorącego udział w Programie Współdziałania. Z perspektywy obu grup badanych Program Współdziałania przyniesie zarówno przedsiębiorstwom jak i administracji skarbowej korzyść wizerunkową i zwiększy wzajemną transparentność w ich wzajemnych relacjach. Ponadto, obie grupy upatrują realnej korzyści w postaci wydawania opinii zabezpieczających i APA w krótszym czasie i przy niższych kosztach. Za najmniej realne pozytywne konsekwencje Programu Współdziałania podatnicy uważają możliwość zmniejszenia liczby korekt deklaracji podatkowych i obniżenia kosztów poboru podatników.

Z drugiej strony, analizując podejście do negatywnych konsekwencji, obie grupy ankietowanych są zgodne w zakresie tego, iż udział w Programie Współdziałania zwiększy obciążenie pracowników działów księgowych i będzie wymagać zaangażowania zbyt wielu zasobów. Podatnicy mają również obawę, że działania KAS w ramach programu będą ukierunkowane jednostronnie na korzyść budżetu państwa. Ponadto, podmioty nieuczestniczące w Programie Współdziałania wskazują, że ich zdaniem uczestnictwo w Programie niesie większe korzyści dla KAS niż dla przedsiębiorców i nie zlikwiduje problemu długotrwałych kontroli w podmiotach (firmy będące uczestnikami Programu Współdziałania nie podzielały tego poglądu równie silnie).

Przy tym należy podkreślić, że między dwoma przeprowadzonymi pomiarami minęło tylko pół roku, więc jest to zbyt krótki czas, aby oczekiwać istotnej zmiany w świadomości i wiedzy podmiotów gospodarczych na temat Programu Współdziałania. Pełne wnioski będzie można wyciągnąć dopiero po dwuletnim cyklu badań.

Oprócz kwestionariuszy, z grupą podmiotów biorących udział w pilotażu Programu Współdziałania przeprowadzono wywiady jakościowe w styczniu i październiku 2022 r.  oraz warsztaty w czerwcu 2022 r. Spotkania te miały na celu przeprowadzenie pogłębionych rozmów i zadanie otwartych pytań na tematy związane z doświadczeniami tych podmiotów w odniesieniu do Programu Współdziałania. Z rozmów z przedstawicielami firm badacze wyciągnęli następujące wnioski:

• kluczową zaletą Programu Współdziałania z perspektywy podatników jest wprowadzenie za pomocą tego programu elementu partnerstwa, poczucia pewności i bezpieczeństwa w relacji podatnik – administracja podatkowa;
• widoczne jest pozytywne nastawienie podatników do Programu Współdziałania, którzy mimo pojawiania się obszarów do poprawy w procesie przystępowania do programu (np. problemy techniczne zw. z przesyłaniem dużej liczby plików czy opóźnienia w harmonogramie prac), wykazują zrozumienie biorąc pod uwagę aktualny etap pilotażowy programu;
• podmioty uczestniczące w pilotażu zwracają uwagę na potrzebę otrzymywania informacji zwrotnej na bieżąco od organów administracji podatkowej w trakcie kolejnych etapów kwalifikacji do Programu Współdziałania – brak tej informacji powoduje poczucie niepewności i utrudnia organizację pracy w organizacjach;
• zgłaszane jest również zapotrzebowanie na większą kampanię informacyjną przybliżającą zakres, cele, korzyści i procedury Programu Współdziałania jeszcze przed podjęciem przez podatników decyzji o zgłoszeniu do programu – brak wyczerpujących informacji, czy brak dostatecznego zrozumienia zasad może stanowić barierę w zakresie podejmowania decyzji o aplikowaniu do programu;
• sam proces przystępowania do Programu Współdziałania jest oceniany na tym etapie jako długi, trudny i męczący, podpisanie umowy o współdziałanie z KAS traktowane jest jako ogromny sukces;
• część podatników zwróciła uwagę na potrzebę zmiany podejścia wykazywanego przez audytorów podczas audytu wstępnego, aby unikać stosowania strategii bardziej przypominającej kontrolę niż audyt i tym samym zapewnić większe urzeczywistnienie relacji opartej na partnerstwie i zaufaniu między KAS i podatnikiem.

Ponownie należy podkreślić, że powyższe konkluzje stanowią jedynie wstępne wnioski do weryfikacji po zamknięciu pełnego cyklu ewaluacji ze względu na jeszcze krótki okres funkcjonowania pilotażu Programu Współdziałania. Według badaczy, na tym etapie widoczne było duże zróżnicowanie opinii wśród podmiotów, z którymi przeprowadzano wywiady (mimo niewielkiej liczebności grupy tych podmiotów) zależne od specyfiki firmy, zachowań audytorów, z którymi bezpośrednio współpracowali pracownicy danej organizacji oraz technicznych i proceduralnych uwarunkowań.

Podsumowując, przedstawione pierwsze rezultaty ewaluacji nie odpowiadają na podstawowe pytanie, jakie się nasuwa przy ocenie tego programu, a mianowicie z jakich powodów kluczowe podmioty (tj. o największych przychodach podatkowych), odpowiadające za największe wpływy podatkowe do budżetu państwa czy to z podatku CIT, czy innych podatków, nie były zainteresowane przystąpieniem do Programu. W celach Programu wskazuje się na działania zmierzające do zapewnienia przestrzegania prawa podatkowego ze szczególnym uwzględnieniem indywidualnych potrzeb i oczekiwań kluczowych podatników. Wśród obecnych beneficjentów Programu nie ma też spółek Skarbu Państwa. Brak wyraźnie zakreślonego problemu spowoduje, że gospodarze tego Programu nie będą mieli powodu, by pochylić się i zastanowić, co w Programie należy zmienić, żeby przyciągnąć do niego największych podatników, dla których takie programy są tworzone w innych państwach. 

W tym kontekście rozczarowujący jest kierunek zmian planowanych przez KAS dotyczący rozszerzenia Programu na podmioty, których przychody przekraczają zaledwie 3 mln EUR (jak wynika z rozszerzenia zakresu Programu finansowanego przez Komisję Europejską dla Polski i Belgii). Brak oceny skutków przeprowadzonego pilotażu nie pozwoli odpowiedzieć na pytanie, dla kogo ten Program powinien być w Polsce dedykowany. Warto podkreślić, że w przypadku Belgii, która również zakończyła pilotaż podobnego programu współdziałania, wnioski wynikające z ewaluacji prowadzą do takiego przeformułowania programu , żeby zachęcić do uczestnictwa jak największych podatników (grupy kapitałowe składające się z co najmniej 50 podmiotów). 

Program Współdziałania stanowi dobrą okazję do stworzenia opartej na partnerstwie relacji między podatnikiem a administracją podatkową, która może zapewniać podatnikom pewność podatkową. Z perspektywy KAS Program Współdziałania przynosi między innymi korzyść w postaci terminowych i poprawnych rozliczeń podatników. Efektywne wykorzystanie możliwości Programu Współdziałania zależy od efektywnego wykorzystania ograniczonych zasobów i aktywnego zaangażowania obu stron – podatników, jak i KAS. Wyniki pierwszych etapów ewaluacji wskazują niektóre obszary do rozwoju. Należy się w tym momencie zastanowić, na jakie pozostałe obszary należy rozszerzyć ewaluację, tak by otrzymane wnioski pozwoliły na podniesienie efektywności działania Programu Współdziałania i tym samym przyczyniły się do sukcesu tej formy współpracy między podatnikami i administracją podatkową.

 

 

[1] https://www.gov.pl/web/finanse/2021-bis

[2]https://www.podatki.gov.pl/program-wspoldzialania/zalozenia-programu-wspoldzialania/

[3] OECD (2013), Co-operative Compliance: A Framework: From Enhanced Relationship to Co-operative Compliance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264200852-e